Yeni Aile Nüfus Yasasının Amacı Doğurganlığı Artırmak
Gülay Toksöz*
26 Ocak 2015 tarihinde TBMM Başkanlığına Aile ve Sosyal Politikalar Bakanlığının hazırladığı “Ailenin ve Dinamik Nüfus Yapısının Korunması” amacıyla bir kanun tasarısı sunuldu. Bu tasarıya temel olan programı Başbakan Davutoğlu ilgili bakanların da katıldığı bir basın toplantısı ile 8 Ocak 2015’de duyurmuştu.
Kanun tasarısının genel gerekçesine bakıldığında vurgunun demografik yapıya, nüfusun yaşlanması olgusuna yapıldığı görülüyor. TÜİK nüfus projeksiyonlarına atıfta bulunularak 2050’de ciddi bir yaşlı nüfusun ortaya çıkacağı, bunu önlemek için genç nüfus artışını destekleyecek politikalara ihtiyaç duyulduğu belirtiliyor. Gerekçede kadın erkek eşitliğinden, iş ve aile yaşamı dengesinden söz edilse de, hedef kadınların doğurganlığını artırmak. Bunun için doğum yapan kadına ilk çocukta 300 TL, ikinci çocukta 400 TL ve üçüncü çocukta 600 TL doğum yardımı verilmesi öngörülüyor. Ayrıca çalışan kadınlara tanınan yarı zamanlı çalışma imkanı ile de kadınların üç çocuk yapması teşvik ediliyor. Yarı zamanlı çalışma ile kadınların istihdamdan kopmasının önüne geçileceği söyleniyor.
Düşen doğurganlık oranları ve nüfusun azalma eğilimi AB ülkeleri açısından bir sorun. Bu nedenle doğurganlığı yenilenme oranı [1] düzeyinde tutma çabası içindeler. Aynı zamanda işgücü ihtiyaçlarını karşılamak için kadınların istihdama katılım oranlarını artırmaya çalışıyorlar. İş ve aile yaşamını bağdaştırmak için geleneksel olarak kadınların üzerinde olan bakım yükümlülüğünü ailede kadın ve erkek, toplumda aile ve devlet arasında paylaştırmak üzere çeşitli sosyal politikalar geliştiriyorlar. Bu politikaların bileşenleri ülkeler itibariyle farklılık gösterse de, doğum izinleri, ebeveyn izinleri, kurumsal bakım hizmetleri ve işgücü piyasasından bakım işçilerinin temin edilmesi bir bütünün değişik yönlerini oluşturuyor. Bunlar bütüncül politikalar olarak tasarlanıp uygulandığında etkili oluyor.
Bütüncül politikaların uygulanmasında en başarılı örnekler İskandinav ülkeleri. Hem kadınların istihdam oranları son derece yüksek, hem de İsveç örneğinde görüldüğü gibi doğurganlık oranını yenilenme oranı düzeyinde tutmayı başarmış durumdalar. Analık izninin ertesinde hem anne hem babanın kullandığı ebeveyn izninden, geçici süreli kısmi zamanlı çalışma imkanından sonra çocuklarını güvenle bırakılabilecekleri kamu kreşleri ve gündüz bakımevleri sayesinde anne ve babalar gönül rahatlığı ile işlerine dönebiliyorlar.
Türkiye’de bir nüfus sorunu var mı?
Bu tasarıyla Türkiye’de benzer bir çaba içine girmiş gibi. Ama temel bir farkla; Türkiye’de nüfus artış hızı AB ülkelerinden çok daha yüksek ve kadınların istihdam oranları çok daha düşük. Türkiye’de doğurganlık oranı yenilenme oranı düzeyinde. Ayrıca çalışma çağındaki nüfus hızlı bir şekilde artmaya devam ediyor. 2013’de çalışma çağındaki nüfus 52 milyon kişi. 2023’e kadar bu gruptaki nüfusa her yıl ortalama 600 bin yeni kişinin katılması bekleniyor. 2050’de söz konusu nüfus 59.3 milyon kişiye ulaşacak. Dolayısıyla Türkiye’nin önündeki acil sorun, işgücüne yeni katılanlara yeterli eğitim ve istihdam imkanı sağlayabilmek. Ancak bu söz konusu olmadığından özellikle 15-24 yaş arasındaki genç nüfusun işsizlik oranları çok yüksek. 2013’de işsizlik oranı genç kadınlarda yüzde 22 ve genç erkeklerde yüzde 17. Kadınlar eğitim düzeyleri yükseldikçe işgücü piyasasına daha fazla katılıyorlar ve işgücü piyasasının cinsiyetçi yapısı nedeniyle işsizlikten daha çok etkileniyorlar. Dolayısıyla istihdam yaratan politikalara öncelik verilmesi ve kadın işsizliğiyle mücadele edilmesi gerekiyor.
Memur ve işçi kadınların yarı zamanlı çalışmasıyla kadınların hem istihdamı hem doğurganlığı artırılabilir mi?
Meclise sunulan tasarı bir torba kanun tasarısı olarak birçok düzenlemeyi aynı anda içinde barındırıyor. Ancak yasa tasarısına bakarak Türkiye’de bütüncül politikalardan söz etmenin mümkün olmadığını söyleyebiliriz. Tasarıda esas olarak memur ve işçi kadınların yarı zamanlı çalışması ayrıntılarıyla düzenleniyor. Bu düzenlemeler ebeveyn izni kapsamında değerlendiriliyor.
3-4-5. Maddelerde memur kadınlara analık izni ertesinde birinci doğumda iki ay, ikinci doğumda dört ay, üçüncü doğumda altı ay yarı zamanlı çalışma imkanı getiriliyor. Ardından çalışan ebeveynlere çocuk mecburi ilköğretim çağına (5,5 yaş) gelinceye kadar haftalık çalışma saatlerini yarısı kadar azalatarak çalışma imkanı sunuluyor. Ebeveyn izni denmekle birlikte aslında hedef kitlenin kadınlar olduğu gerekçede cümlenin ikinci yarısında ortaya konuyor. “…hem kadınların iş hayatından kopmadan çalışma imkanı sağlanacak hem de çocuk bakım sorumluluğunun ebeveynlerin ortak sorumluluğunda olduğu “ algısı desteklenecek.
Doğum ertesinde sekiz hafta olan analık izni bittikten sonra bir çocuk sahibi kadının çalışma yaşamına iki ay süreyle yarı zamanlı çalışarak dönmesi yumuşak geçiş sağlayan olumlu bir düzenleme. Sorunlu olan, çocuğun okul yaşı gelene kadar yarı zamanlı çalışma imkanının sunulması. Memur kadınlar genelde lise ve üzeri eğitimli kadınlar. Eşin kazancının ve refahın yüksek olduğu hanelerde kimi memur kadınların böylesi bir düzenlemeden yararlanacağını düşünebiliriz. Ancak üç çocuk yapan kadın memurun toplamda 16,5 yıl (bunun altı yılı tümden izinli ve uzakta, kalanı yarı zamanlı çalışmayla geçirmesi mümkün olacak) şekilde istihdam olasılığının kamuda işe personel alımlarında erkeklerin öncelikli tercihine yol açacağını söylemek bir kehanet olmayacak. Bu uygulama memur kadınların istihdamdaki payını azaltacak.
Ayrıca burada şu sorular ortaya çıkıyor:
-Yarı zamanlı çalışan memurun boşluğunu kim dolduracak? 5.5 yıl boyunca yerine özel istihdam bürolarından (ÖİB) geçici eleman mı temin edilecek? Memur yerine farklı statüde eleman nasıl çalıştırılacak?
-Kamuda esnek çalışma ilişkilerinin getirilmesi hedefi çerçevesinde yarı zamanlı çalışan kadın memurlar memur statüsünden çıkartılıp sözleşmeli statüye mi geçirilecek?
Tasarıda 9. Madde “Kadın işçiye verilen ücretsiz izin süresi kadar doğum sonrası yarım çalışma ödeneği ödenir,” diyor. Mevcut İş Kanunu’nun kadın işçiye analık izninden sonra tanıdığı altı aylık ücretsiz izinden sonra çocuk sayısına göre farklılaşmak üzere iki/dört/altı aylık yarı zamanlı çalışma imkanı getirdiğini varsayabiliriz. Burada baba olan erkek işçiden hiç söz edilmediği için bir ebeveyn izni söz konusu değil. Analık izni ertesinde çalışmaya başlayacak işçi kadınlar açısından anlamlı bir düzenleme olarak görünüyor.
Ancak burada da şu soruları sormak gerekiyor:
-Fazla mesainin norm haline geldiği bir çalışma yaşamında işveren yasal haftalık çalışma süresini yeterli bulmazken, yarı zamanlı çalışacak bir kadın işçiyi istihdam edecek mi?
Çeşitli sanayi odaları temsilcilerinin bu türden düzenlemeler karşısındaki tepkileri, kadınlar yerine erkekleri tercih etme ihtimallerinin yüksek olduğunu gösteriyor. Tasarının gerekçesinde işverenlerin bu yönde “oluşabilecek tutumunun kadın istihdamı üzerindeki olumsuz etkilerini azaltmak için geçici iş ilişkisi kurabilmelerine imkan sağlanacağı” belirtiliyor.
– Bu durumda işveren için yarı zamanlı çalışan işçinin maliyeti ve yarı zamanlı çalışan geçici işçinin maliyeti toplamının tek bir tam zamanlı çalışan işçininkinden yüksek olmaması nasıl sağlanacak?
Özel İstihdam Büroları Üzerinden Geçici İş İlişkisi Çalışan Açısından Ne Anlama Gelir?
İşte bu noktada tasarıda ayrıntılı bir şekilde özel istihdam bürolarının (ÖİB) geçici iş ilişkisi kurmasına dair maddelere yer verildiği görülüyor. Bu tarz bir iş ilişkisine sendikaların ve çalışan örgütlerinin karşı çıktığı biliniyor. Dolayısıyla tasarıda geçici iş ilişkisinin sadece askerlik ve ebeveyn izni nedeniyle ayrılanların yerini doldurmak için kurulması öngörülüyor. Peki bunun her türlü iş ilişkisi için geçerli olma ihtimali yok mu? Elbette var. Zaten ÇSGB yetkilileri kendilerinin hazırladığı yasa tasarısının hiçbir kısıtlama olmadan geçici iş ilişkisini kurulmasına imkan sağladığını ama şimdilik bunun gündemde olmadığını söylüyorlar. Yani meşru gerekçelerle, doğum sonrası yarı zamanlı çalışan kadın işçinin veya askere giden erkek işçinin yerine eleman temini için kısıtlı bir düzeyde kurulan geçici iş ilişkisi bir süre sonra her alanda geçerli olabilecek.
Tasarıda 18. Maddeye göre ÖİB işçisine ücretini geçici çalıştığı dönemle sınırlı olarak ödemek zorunda bulunacak. Peki geçici iş ilişkisi içinde olan kadınlar ve erkekler, iş olduğu sürece çalışıp para kazanacak, iş olmadığında geçimini nasıl sağlayacak, gelecek planlarını nasıl yapacak? Sosyal güvenlik haklarından nasıl yararlanacak? Kesintili çalışmadan ötürü çalışma süreleri yeterli olmadığı için işsizlik sigortası ve emeklilik hakkından yararlanmaları nasıl mümkün olacak?
Kişilerin ÖİB’le yapacağı bireysel sözleşmelerle koşulları belirlemesi öngörülüyor. Vasıfsız işler için temin edilen işçinin işveren karşısında pazarlık gücünün olmayacağı kesin. Dezavantajlı grupların istihdamını artırmak adına hedef kitle gençler ve kadınlar olarak tanımlanırken, esas olarak işgücü piyasasına yeni katılan kadınlar son derece güvencesiz bir konuma mahkum ediliyor. Evet belki bu yolla kadın istihdam oranları artacak ama sadece nicelik artışı yeterli mi? Niteliğe de önem verdiğimizde, insana yakışır iş koşullarından söz ettiğimizde, geçici iş ilişkisinin bunu sağlamayacağı çok açık.
Bu tasarıda doğum yapan kadın işçinin yarı zamanlı çalışma düzenlemesinden yararlanabilmesi için işsizlik sigortasından yararlanabilme koşullarını yerine getirmesi öngörülüyor. Koşulların ağırlığının Türkiye’de sigortadan yararlanabilenlerin sayısının düşük kalmasına yol açtığını biliyoruz. Dolayısıyla kayıtlı olarak çalışan kadınların sadece bir kısmı, eğer işverenleri tarafından işten çıkartılmakla tehdit edilmezlerse düzenlemeden yararlanabilecek. Ya kayıtdışı çalışma durumunda olan yüzbinlerce kadın? Onlar da kayıtlı çalışmaya başlayacakları günleri bekleyebilirler.
Çalışma saatleri sırasında çocukların bakımını kim üstlenecek?
Aslında burada yanıtlanmayan bir soru var: Yarı zamanlı çalışma esnasında ve tam zamanlı çalışmaya geçtikten sonra çocukların bakımını kim üstlenecek? İşte bunun için bütüncül politikalar gerekiyor. Anne ve babaların iş saatleri içinde çocukların güvenle bırakabilecekleri kaliteli hizmet sunan, ücretsiz veya gelir düzeyine göre ücret ödenen kamu kreşleri. Veya işgücü piyasasından eleman sağlandığında, çalışma koşullarının yasalarla düzenlendiği, sosyal güvenlik kapsamında olan bakım işçileri. İşte o zaman annelere verilen analık izinleri, anne ve babalara tanınan ebeveyn izinleri, geçici süreli yarı zamanlı çalışma anlamlı düzenlemeler haline geliyor.
Tasarıda kurumsal bakım için iki temel düzenleme var. İlki, özel kreş ve gündüz bakımevlerinin kazançlarını beş dönem Gelir ve Kurumlar vergilerinden muaf tutarak fiyatlarını düşürmeyi öngörüyor. Türkiye’de özel kreş ve gündüz bakımevlerinde yararlanabilenler ancak hane refahının yüksek olduğu hanelerden çalışan kadınlar. 2013’de 0-6 yaş arası çocuğu olan çalışan kadınların kurumsal bakım hizmetlerinden yararlanma oranı yüzde 18. [2] Bu oran hane refahı yüksek ailelerde yüzde 51’e çıkıyor, yüzde 20’si de bakıcı hizmetinden yararlanıyor. Hane refahı düşük ailelerde ise yüzde 5’in altına düşüyor. Yoksul hanelerde çalışan kadınlar çocuklarına kendileri bakıyor veya akrabalarından yardım alıyor. Dolayısıyla söz konusu düzenleme bu hizmetlerden yararlanma kapasitesi olan üst gelir gruplarına hizmet ediyor olabilir.
Koruma evleri, kreş ve bakımevleri
Peki yoksul haneler için bir düzenleme yok mu? Var. Tasarının 23. Maddesi “Büyükşehir belediyeleri ile nüfusu 50.000i geçen belediyeler, kadınlar ve çocukları için koruma evleri, çocuklar için kreş ve gündüz bakımevleri açar,” diyor. Aslında bu, uzun zamandır kadın örgütlerinin dile getirdiği bir talep. Yerinde bir düzenleme. Ancak asıl çözüm burada olmakla birlikte düzenleme yetersiz, çünkü nüfusu 50 binin altında olan belediyeleri kapsamıyor. Yasaya uymayan belediyelere herhangi bir yükümlülük getirmiyor. Zamana bağlı somut hedeflerden yoksun. Dolayısıyla uygulanma ihtimali düşük. Ayrıca belediyelerin sadece çocuk bakım hizmeti değil, giderek artan yaşlı bakım ihtiyacını karşılamak üzere de gündüzlü ve yatılı hizmet sunması gerekirken buna hiç yer verilmiyor.
Dolayısıyla bu tasarıyla getirilen yarı zamanlı çalışma imkanından zengin hanelerden uzman mesleklerde memur ve işçi statüsünde çalışan kimi kadınların yararlanabileceğini söyleyebiliriz. Bu kesim için belki tek çocuk yerine iki çocuğu düşünme yönünde bir etkisi olabilir. Vasıfsız kadın çalışanlar ise işlerini kaybetme korkusuyla çoğunlukla bu imkandan yararlanamayacaklar. Genelde doğurganlığı artırma hedefi gerçekleşmeyeceği gibi kadın istihdamını olumsuz etkileme ihtimali de olacak. (GT/HK)
* Prof. Dr. Gülay Toksöz, A.Ü. Siyasal Bilgiler Fakültesi öğretim üyesi. Lisans ve yüksek lisans derecesini ODTÜ Ekonomi-İstatistik bölümünden, doktora derecesini Freie Universitaet Berlin Politik Bilimler bölümünden aldı. Toplumsal cinsiyet perspektifinden işgücü piyasaları, kadın emeği, uluslararası emek göçü konularında çalışıyor.
Dipnotlar:
[1] Yenilenme oranı 2.1’le her ailede anne ve babanın yerini alacak iki çocuğun doğumunu gösterir.
[2] Hacettepe Nüfus Etütleri Enstitüsü, 2013 Türkiye Nüfus Sağlığı Araştırması
– Bu yazı, 6 Şubat 2015 tarihinde bianet‘te yayımlanmıştır.
